Een GR en de gemeente: controle en verantwoording zijn te vaak ver te zoeken

Een GR en de gemeente
We zien vooral bij lagere overheden steeds meer outsourcing naar een GR en de gemeente loopt daarbij onnodige risico's.

Soms met miljoenen schade voor de deelnemende gemeenten.

Recente voorbeelden zien we o.m. in Friesland, Utrecht en in het Westland.

Falende Governance en Controle zijn hier debet aan. 

Adequate Governance en Controle door de gemeente en de gemeenteraad is echter goed mogelijk.

Want ten onrechte wordt vaak gedacht dat de gemeente en de raad op afstand staan. 

Een GR en de gemeente in de praktijk

De oprichting van een GR (een uitbesteding conform de Wet Gemeenschappelijke Regeling) is voor de deelnemende gemeenten niet zonder risico’s. Wij zien die risico’s in onze praktijk voorkomen. Ook uit wetenschappelijke hoek wordt hiervoor sinds kort gewaarschuwd (onder meer Rob de Greef VU Amsterdam in ‘Raadsleden kunnen bestuursmoloch niet de baas’).

De voordelen van een GR zijn groot

Meer slagkracht, meer armslag, bestuurlijke controle, geen winstoogmerk, bundeling van schaarse expertise, samen de schouders eronder: zomaar enkele niet-geringe voordelen die met een Gemeenschappelijke Regeling worden nagestreefd.

Daarnaast zijn er de drie K’s, schaalgrote voordelen in de vorm van lagere Kosten, professionaliteit en Kwaliteit en verminderde Kwetsbaarheid.

Bovendien is samenwerking in een GR een prima middel om voor de gemeente een zelfstandig voortbestaan mogelijk te maken. En dat laatste zien veel bestuurders en gemeenteraden (evenals gemeenteleden) als een groot voordeel.

Die voordelen zijn evident.

Maar, er zijn ook risico’s. Risico’s die mits goed gemanaged geen probleem hoeven te vormen. Maar daar zit nu juist de valkuil. Goed gemanaged vraagt om een deskundige en goed toegeruste governance structuur. Een demand management functie kan hierin voorzien, maar dan rijzen er drie problemen:

  1. Kennis en kunde over adequate governance structuren en een demand management functie die daaraan invulling kan geven, ontbreken bij de meeste gemeenten. 
  2. Een raad die goede bestuurlijke afspraken wil maken en een deskundig demand manager ontbeert, moet zelf in de nitty gritty van de wet ‘gemeenschappelijke regelingen’ duiken. Voor de meeste gemeentraadsleden is dit een brug te ver. 
  3. De ambtelijke top van een gemeente haalt meestal bij een reeds bestaande GR of bij collega’s een voorbeeld op van een ‘Document Gemeenschappelijke Regeling’, past wat zinnen aan en een nieuwe samenwerkingsconstructie ziet het levenslicht. En zo verspreiden onvolwassen bestuurlijke documenten zich als een virus door gemeentenland. 

    In meer dan 95 % van alle gevallen ontbeert het document waarin de gemeenschappelijke regeling is vastgelegd de bestuurlijke afspraken die nodig zijn om de GR en de deelnemende gemeenten in een veilige haven te loodsen. 

Een GR en de gemeente | Bestuurlijke constructie geeft een vals beeld

Wij zien dat de bestuurlijke constructie van een GR bij betrokkenen zand in de ogen strooit. Hoe kan dat bestaan?
Besturing gemeente
Een gemeente vaardigt meestal een wethouder of de burgemeester af in het bestuur van een GR. Daarmee lijkt de besturing meer van hetzelfde als men binnen de gemeente ook kende.

Binnen een gemeente is de gemeenteraad verantwoordelijk voor kaderstelling en toezicht en de bestuurders zijn verantwoordelijk voor het besturen en beheersen van de uitvoering en leggen hierover verantwoording af.

Nu gaat hun bestuurder in plaats van de eigen gemeentelijke ambtelijke organisatie aan te sturen de ambtelijke organisatie van een samenwerkingsorgaan met andere gemeenten aansturen. Dat lijkt op het eerste gezicht meer van hetzelfde.


Een GR en de gemeente| Schijn bedriegt

De verschillen tussen een bestuurder die lokale gemeenteambtenaren aanstuurt en een bestuurder die GR-ambtenaren aanstuurt, zijn enorm.

Drie grote verschillen geven de doorslag. 1. Afstand, 2. frequentie en 3. invloed.

1. Bestuurlijke afstand in gemeentelijke organisatie. Bij de aansturing van een lokale ambtelijke organisatie heeft de bestuurder meestal wekelijks tot soms dagelijks formeel of informeel contact met (de top van) de ambtelijke organisatie. Meestal is men in hetzelfde gebouw gehuisvest. Vinger aan de pols houden, afstemmen en bijsturen gaat bijna ongemerkt.

Bestuurlijke afstand bij GR-organisatie. Bij de aansturing van een ambtelijke GR-organisatie heeft de bestuurder geen direct contact met (de top van) de ambtelijke organisatie. Meestal is die elders gehuisvest. Vinger aan de pols houden, afstemmen en bijsturen gaat alleen via formele kanalen.

2. Frequentie van contacten in gemeentelijke organisatie. De bestuurder heeft naast informele contacten zeer regelmatig formeel contact met zijn beleidsbepalende ambtenaren. Ook hierdoor is Verwatering van belangen gemeenten in een gemeenschappelijke regelinghij op de hoogte van wat er speelt en kan hij waar nodig bijsturen.

Frequentie van contacten in GR-organisatie. De bestuurder in het dagelijks bestuur heeft zes keer per jaar formeel overleg met de directie van de GR.

De bestuurder in het algemeen bestuur van de GR heeft slechts twee keer per jaar overleg met de directie van de GR.

In hoeverre hij op de hoogte is, hangt erg af van hoe goed hij op die schaarse momenten wordt geïnformeerd en van zijn persoonlijke drive om goed geïnformeerd te willen zijn.

3. Invloed van bestuurder op ambtelijke gemeentelijke organisatie. De bestuurder kan ambtenaren aanspreken en aansprakelijk stellen voor hun prestaties. Hij kan hun opdracht geven om zaken bij te sturen of op een bepaalde wijze te behandelen. Zijn bestuurlijke invloed is groot (en is ongedeeld).

Invloed van bestuurder op ambtelijke GR-organisatie. De bestuurder kan ambtenaren niet aanspreken en aansprakelijk stellen voor hun prestaties. Hij kan hun geen opdracht geven om zaken bij te sturen of op een bepaalde wijze te behandelen. Ook zijn bestuurlijke invloed is sterk verwaterd. Daar waar hij binnen zijn gemeente het bestuurlijke monopolie bezat voor zijn portefeuille, moet hij die invloed nu delen met drie tot tien (soms twintig) andere bestuurders.

Een GR en de gemeente: Gemeenteraad en ambtelijk apparaat uit beeld

Daar waar de bestuurder zijn invloed op de prestaties en resultaten van de GR al sterk ziet afnemen (verwateren: zie illustratie van belangenverwatering), daar is de gemeenteraad helemaal ver uit beeld geraakt. Natuurlijk kan de raad een bestuurder die afwijkt van de kaders die de gemeenteraad heeft gesteld naar huis sturen. Maar of de raad daarmee invloed op de GR krijgt, is twijfelachtig. De kans dat de drie tot tien andere gemeenteraden ook hun bestuurder naar huis sturen, is zeer klein.

En daarmee is de macht van de gemeente en de gemeenteraad in relatie tot de GR tot nagenoeg nul gereduceerd.

Soms vormen gemeentesecretarissen samen een collegiale directie van de GR. Daarmee lijkt het ambtelijk apparaat van de gemeente meer grip te krijgen op de GR, maar ook hier bedriegt de schijn. In de praktijk strooit dit nog meer zand in de ogen van de betrokkenen en neemt de bestuurlijke slagkracht nog verder af.

Een GR en de gemeente | Kostenstijging, domeinmacht en bestuurlijke balans

De risico’s zijn talrijk maar we beperken ons in dit artikel tot drie grote risico’s. We illustreren de risico’s met praktijkvoorbeelden.


1. Een GR en de gemeente: domeinmacht

Domeinmacht ontstaat doordat een belangrijke functie op bestuursniveau geen evenknie meer vindt. Meestal bezitten de bestuurders geen domeinexpertise. Dat maakt dat zij weinig kritisch kunnen kijken naar wat er binnen de GR plaatsvindt. Noch kunnen zij de prestaties en resultaten beoordelen. De professionals in de GR kunnen hun eigen gang gaan.

Praktijkvoorbeeld (Het is onze policy dat wij alleen en uitsluitend praktijkvoorbeelden met naam en toenaam noemen die reeds eerder en buiten onze invloed de publiciteit haalden.)

Het afvalverbrandingsbedrijf HVC is via gemeenschappelijke regelingen het bezit van 48 gemeenten. Dit bedrijf heeft een schuld van 1 miljard euro en als de bank dit geld op enig moment opeist, dan draaien de deelnemende gemeenten hiervoor op.

HVC wilde hier bovenop nog eens € 75 miljoen investeren (toename schuld nog eens € 75 miljoen) in een windmolenpark op de Noordzee. Diverse gemeenteraden waren het hier niet mee eens. Windmolenparken zijn niet de kernactiviteit van HVC. HVC ging echter zijn eigen gang en kon niet worden tegengehouden.

Domeinmacht in optima forma geïllustreerd. Dit praktijkvoorbeeld is wat extreem maar als u goed kijkt, zult u in uw omgeving vergelijkbare zaken kunnen waarnemen.

2. Een GR en de gemeente: kostenstijgingen

Kostenbeheersing is een heikel onderwerp binnen gemeenschappelijke regelingen. Vaak is de GR gestart vanuit de belofte dat de kosten zouden dalen dankzij efficiency winst en schaalgroottevoordelen.

In de praktijk zien we dan:

  • Dat een GR kostenbesparing realiseert door functies niet uit te voeren, waardoor op korte termijn geld wordt bespaard, maar wat op langere termijn tot hogere kosten gaat leiden. Een voorbeeld hiervan, dat dit jaar de publiciteit haalde, is SSC de Kempen. 
  • Dat de complexiteit die ontstaat door vijf gemeenten te bedienen tot meerkosten leidt i.p.v. tot minderkosten. Een voorbeeld hiervan dat recent de publiciteit haalde, is GR KCV Brabant Noordoost. 
  • Dat er een kostenstijging is doordat de GR, los van wat gemeenten willen, zijn eigen leven gaat leiden. Hiervoor gaven we het voorbeeld van HVC aan en een ander prangend voorbeeld dat de publiciteit haalde, is de vuilophaaldienst ondergebracht in de GR AVALEX. De betrokken gemeenten kregen te maken met een forse en onvoorziene kostenstijging, en daarnaast liep hier als gevolg van de toegenomen complexiteit ook nog eens de financiële verantwoording in het honderd. 

 

3. Een GR en de gemeente: controle en bestuurlijke balans

Het probleem van veel bestuurders (wethouders, burgemeesters) is dat ze weinig tot geen deskundigheid bezitten op het gebied van de aan de GR uitbestede diensten. Die diensten zijn vaak specialistisch, zoals sociale zaken, afvalophaaldienst of ICT. Dat veroorzaakt dat toezicht zich vaak beperkt tot de cijfers. Voor het algemeen bestuur, dat maar twee keer per jaar vergadert, geldt dit nog sterker, laat staan hoe dit zit met een gemeenteraad op afstand.

Voor de besturing, rapportage en verantwoording van een GR is een normenkader noodzakelijk. Toch zeker op financieel terrein, omdat dit het enige terrein is dat nog enigszins wordt bestuurd. Helaas is hier sprake van grote omissies. Omissies die echter vrij eenvoudig kunnen worden opgelost.

Een voorbeeld maakt dit duidelijk.
In veel gemeenschappelijke regelingen staat dat het algemeen bestuur periodiek of regelmatig zal worden geïnformeerd over de financiële staat van dienst van de GR.

Wij zien dat die rapportages vaak onregelmatig komen en ook dat er soms vier tot zes maanden verstrijken tussen het afsluiten van een rapportageperiode en het uitbrengen van de rapportage naar het algemeen bestuur. Daarnaast verschillen de namen van kostenposten en de samenstellingen van die posten soms per kwartaal. Ook schommelen de verwachte jaaruitkomsten soms hevig.

Financiële rapportages moeten voldoen aan criteria zoals: tijdig, volledig, transparant en betrouwbaar. De rapportagepraktijk die we hiervoor schetsten, voldoet hieraan omdat hier normen ontbreken! Die normen moeten in de overeenkomst of SLA/DVO zijn vastgelegd en bijna altijd ontbreken die.

Een goed opgeleide demand manager kan die omissie voor u wegwerken. Hieronder geven we een voorbeeld van hoe dat kan.


Een GR en de gemeente: voorbeeldnormen die voor grip op de situatie zorgen

Enkele eenvoudige voorbeelden voor de beeldvorming:

  • Tijdig: De financiële verantwoording wordt middels een rapportage aan het algemeen bestuur beschikbaar gesteld binnen 20 werkdagen na afloop van een verslagperiode.
  • Transparant: De financiële verantwoording vindt plaats in rapportagemodel XX versie YY uitgegeven door ZZ. De rapportage is qua vormgeving en gebruik van termen en kostenposten altijd consistent met de vooraf gegeven en goedgekeurde begroting.
  • Volledig: De rapportages geven een compleet en volledig beeld van de werkelijkheid zonder manco’s of doublures.
  • Betrouwbaar: De rapportagegegevens zijn juist, controleerbaar, authentiek en consistent (consistent binnen een marge van maximaal X procent).



Conclusie over Gemeenschappelijke Regelingen: Een Gr en de gemeente

Basistaken Demand ManagementIn dit artikel hebben wij benoemd dat aan de ontwikkeling van gemeenschappelijke regelingen grote voordelen verbonden zijn, maar dat gegeven is wel bekend.

Wij hebben zichtbaar gemaakt dat de huidige bestuurlijke praktijk er de oorzaak van is dat die voordelen nog veel te weinig worden gerealiseerd.

Een goed toegeruste en adequaat opgeleide demand manager kan ervoor zorgen dat de risico’s worden beheerst en er besturing op de realisatie van de voordelen plaatsvindt.

Kortom dat u grip op de situatie houdt.

Governance op de GR krijgt voor een belangrijk deel invulling via gemeentelijke bestuurders die zitting nemen in het algemeen bestuur of in het dagelijks bestuur van de GR.

Voor een adequate invulling van governance is voor de betrokken bestuurders deskundige ondersteuning vanuit het ambtelijk apparaat dringend noodzakelijk.

Daarnaast is regie van belang. Zorgen dat alle betrokkenen op elkaar afgestemd blijven en ook actief managen en bewaken dat de GR aan de afnemers/gebruikers datgene levert wat de gemeente geleverd wil hebben.

De demand management functie geeft invulling aan die bestuurlijke ondersteuning en aan de regierol en is ingebed in de ambtelijke organisatie.
-
Koos Overbeeke




Meer weten over de besturing van Gemeenschappelijke Regelingen



Koos Overbeeke
  • Hoe nu eindelijk een succes te maken van uw GR en grip op de zaak krijgen
  • Een einde maken aan teleurstellende resultaten
of

  • U wilt meer adequate documenten ‘gemeenschappelijke regeling’ laten opstellen? 
  • U wilt advies bij het opstellen van een SLA of DVO die houvast biedt? 
  • U wilt weten hoe u in uw situatie effectief invulling kunt geven aan demand management? 

Neem dan hier contact met ons op of bel (Nederland) 013 534 8809 om een kennismakingsafspraak te maken.
-
Koos Overbeeke




 
 

 


 

 

contactSlagkracht Outsourcing;dm opleiding

Consultancy, Opleidingen en Implementatie Service

voor Governance (Regie) en Demand Management

bij Outsourcing en SSC

 

Neem gerust vrijblijvend contact op voor meer informatie of bel even

 

 Slagkracht Outsourcing is een handelsnaam van Slagkracht Management