Leestijd is 5 minuten
Regiegemeente baart een koekoeksjong
De ontwikkeling naar regiegemeente is een hype. Veel Nederlandse gemeenten ontwikkelen zich in die richting.
De gemeente Wijk bij Duurstede kwam dat bijna duur te staan. Een alert gemeenteraadslid behoede de gemeente voor een miljoenenschade.
Gemeenten in Zuid-Holland zien met verbazing en verontwaardiging hoe hun aansprakelijkheid voor gemeenschappelijk aangegane schulden ongewild meer dan één miljard Euro bedraagt.
Financiële tegenvallers, zoals recent weer vele miljoenen bij de SCD van de gemeenten Alblasserdam, Dordrecht, Hendrik-Ido-Ambacht en Sliedrecht halen steeds vaker de krant.
Hoe komt het dat deze Gemeenten een koekoeksjong baren? Hoe kan het wel goed gaan?
De uitdrukking: Een koekoeksjong baren
Een koekoeksjong is een Oudnederlandse uitdrukking voor iemand die profiteert van andermans goedheid. Koekoeksjong is ook een duiding voor een verschijnsel dat zich ontwikkelt, groeit of bestaat ten koste van iets anders. De uitdrukking is ontstaan vanuit een natuurverschijnsel.
Een koekoek legt maar één ei en zij legt het al vroeg in het voorjaar. Een koekoek bouwt geen nest, zoals vrijwel alle andere vogels dat wel doen. Een koekoek legt haar ei in het nest van een kleiner vogeltje. Meestal een zangvogeltje.
Dat zangvogeltje heeft niet in de gaten dat er een vreemd ei in het nest ligt. Zij broedt het koekoeksei uit samen met haar eigen eieren.
Een koekoeksjong komt vaak als eerste uit zijn ei. Meestal werkt het koekoeksjong vervolgens de andere eitjes het nest uit.
Is het koekoeksjong niet het eerste, dan ziet het over het algemeen toch kans om de eigen jongen van het zangvogeltje het nest uit te werken. Het koekoeksjong is namelijk aanmerkelijk groter dan de jongen van zijn gastmoeder.
Al snel is het koekoeksjong ook groter dan zijn gastmoeder (zie foto). Een moeder die schijnt te denken dat het haar eigen jong is en die zichzelf helemaal opoffert voor dit jong. Het jong profiteert van de goedheid van zijn gastmoeder.
Wat zegt deze beschrijving van een natuurverschijnsel nu over recente ontwikkelingen bij Nederlandse gemeenten?
De praktijk van een regiegemeente
Het kernprobleem van de Gemeenschappelijke Regeling is feitelijk dat de rechtspersoon die hiermee ontstaat vergaande verordenende bevoegdheden kent of uitvoeringsbevoegdheden met veel beleidsruimte.
Dit probleem wordt breed erkent en de regering werkt o.m. om deze reden aan een nieuwe wettelijke regeling voor bedrijfsvoeringsorganisaties.
Twee recente voorbeelden van een koekoeksjong
Uitzondering hierop is het als betrokkene al volop in de publiciteit staan of hebben gestaan of hebben meegewerkt aan publicatie. Deze gids biedt een blik achter de schermen van Outsourcing. We hebben alles wat mogelijk is in het werk gesteld om een onafhankelijke en objectieve blik op de werkelijkheid van dit voorbeeld te bieden. |
Het is ons beleid om altijd namen van organisaties en mensen in onze publicaties anoniem te maken.
Wijk bij Duurstede
Dit jaar signaleren gemeenteraadsleden dat de gemeente als regiegemeente forse risico’s loopt. Men noemt als voorbeeld de GR ‘Omgevingsdienst Regio Utrecht’, waar plotseling € 3.000.000,- te kort blijkt te zijn! Dit tekort kost de gemeente Wijk bij Duurstede (een relatief kleine deelnemer) € 100.000,-.
Een tweede voorbeeld is de overgang van Sociale Werkvoorziening in de GR ‘Regionale Dienst Werk en Inkomen’, waar door een verwatering van het gemeentelijk aandeel bijna € 1.000.000,- aan kapitaal was verdwenen.
Een fractie signaleert dat de samenwerkingsverbanden een grotere bureaucratie veroorzaken en dat de invloed van de lokale democratie verwatert.
GR bouwt schuld van € 1.000.000.000,- op
Het afvalverbrandingsbedrijf HVC is een gemeenschappelijke regeling van Zuid-Hollandse gemeenten. Dit bedrijf heeft een schuld van 1 miljard euro opgebouwd. Geld waar op enig moment de deelnemende gemeenten voor kunnen opdraaien. HVC wilde ook € 75 miljoen investeren in een windmolenpark op de Noordzee.
Is HVC hiervoor opgericht? Nee.
Waren alle deelnemende gemeenten het hier mee eens? Nee.
Ging HVC hierin zijn eigen weg? Ja.
Laten we even afstand nemen
De regiegemeente bezien vanuit een ander perspectief
De constructie waarbij bedrijfsactiviteiten op bestuurlijke afstand worden geplaatst is niet nieuw en komt ook in het bedrijfsleven voor.
Een leerzaam voorbeeld is Philips, dat in de vorige eeuw een deel van haar activiteiten onderbracht in een onafhankelijke stichting. Philips hoopte met het op afstand zetten van de Amerikaanse bedrijven meer Amerikaanse overheidsopdrachten voor die bedrijfsonderdelen binnen te halen.
De constructie die Philips opzette is nagenoeg een kopie van de GR constructie die gemeenten optuigen.
Philips ging bijna failliet
Ook hier ging dat ‘op afstand zetten’ van activiteiten mis. Philips ging bijna ten onder (failliet) als gevolg hiervan en kon op het nippertje worden gered dankzij aangepaste wetgeving.
In 1956 bracht Philips haar Amerikaanse activiteiten onder in een trust. Een zelfstandig rechtspositioneel orgaan waar Philips in juridische zin niets te vertellen had. ‘Eindhoven’ kon deze zelfstandige eenheid ook niet opheffen of beëindigen. De begunstigden van de trust waren de Philips aandeelhouders en niet de Philips holding.
In het begin ging dit allemaal goed. De persoonlijke verhoudingen tussen de directie in Eindhoven en de directie in Amerika waren goed.
Jaren later zat er echter aan beide kanten van de tafel ander management. Het management van Philips Amerika begon op dat moment een eigen koers te varen, los van de Philips Eindhoven koers. Het Amerikaanse management meende dat hun persoonlijke belangen met die eigen koers meer gediend zouden zijn.
Saved by the bell
De trust begon ook met rapportages richting Eindhoven op een eigen leest te schoeien (afwijkend van modellen die ‘Eindhoven’ gebruikte) en vaak kwamen die rapportages ook te laat.
Op een bepaald moment was Philips niet meer in staat zijn strategie op wereldniveau ten uitvoer te brengen en liep het bedrijf grote risico’s.
Dankzij een Amerikaanse wijziging in de belastingwet werd directe opheffing van de trust noodzakelijk. De Amerikaanse directeuren werkten nu mee, omdat ze anders persoonlijk aansprakelijk zouden kunnen worden voor een belastingclaim.
Jan Timmer zei hierover dat 'Philips was saved by the bell’.
Natuurlijk is iedere situatie anders en is Philips niet vergelijkbaar met een gemiddelde Nederlandse regiegemeente.
Maar als je hier door je oogharen naar kijkt, zie je grote overeenkomen met GR praktijken!
Wat opvalt bij een regiegemeente
Wat ons vooral opvalt, is hoe zo’n op afstand gezet bedrijf en zijn management na verloop van tijd een eigen koers gaan varen. Meestal nadat de oprichters uit beeld zijn en aan beide kanten nieuwe spelers in het veld staan.
Het eigen belang en het belang van de eigen organisatie krijgen dan een hogere prioriteit dan het belang van de ‘founding fathers’.
En dan gaat het mis. Tenminste bezien vanuit het perspectief van de regiegemeente die aan de wieg van deze GR heeft gestaan. De voorbeelden die we noemden en ook andere voorbeelden waarover we eerder schreven, illustreren dit verschijnsel.
Loopt het bij jullie ook zo'n vaart?
Dat lijkt van niet toch? Jullie zitten met een bestuurder in het bestuur van de GR. Misschien zit jullie gemeentesecretaris zelfs in de directie!
Het probleem is, zij zitten daar niet alleen!
Hun stemrecht moeten ze delen met 4, 5 of 10 of nog meer andere gemeenten. En belangen van deelnemende gemeenten kunnen flink uiteenlopen. En als de oprichtende gemeenten van een GR het samen niet eens kunnen worden, biedt dat ruimte voor een GR directeur om … (Vul zelf maar in.)
Vier praktijktips voor een regiegemeente
1. Pas op voor containerbegrippen die onduidelijkheid veroorzaken
Bij ‘regie’ denken wij aan een complex werkveld waarin veel actoren en belangen spelen. Het maken van een speelfilm is een sprekend voorbeeld hiervan.
Dichter bij het gemeentehuis hebben we het dan over directe en meestal meer indirecte beïnvloeding van partijen waarmee men geen hiërarchische en ook geen contractuele relatie heeft. Men kan niets afdwingen.
De gemeente kan alleen maar met partijen praten en hopen dat men bereid is om samen op te trekken met het doel om de oplossing van een maatschappelijk vraagstuk mogelijk te maken. Bijvoorbeeld het probleem van hangjongeren in bepaalde wijken.
Het gebruik van de term ‘regiegemeente’ in relatie met het op afstand zetten van bedrijfsmatige activiteiten, verhoudt zich uitermate slecht met de zojuist beschreven regieactiviteit. Gemeenten gebruiken de term regiegemeente in de praktijk ook voor het op afstand zetten en outsourcen of in een GR onderbrengen van activiteiten.
Hier vinden wij een van de belangrijkste oorzaken van foutlopende GR trajecten. De besturing van op afstand gezette activiteiten vult men bijna altijd in met een beleidsmatige en coördinerende regiefunctie. Dit analoog aan zoals men bijvoorbeeld de hangjongerenproblematiek benadert.
Voor de aansturing van bedrijfsvoeringsfuncties, van HR tot de Sociale Dienst en de Brandweer, zijn Demand Management functies en methoden noodzakelijk.
Demand Management gaat over het managen en realiseren van tijdgebonden, concrete resultaten en dat is iets wezenlijk anders dan het beleidsmatig beïnvloeden van instanties die met dezelfde doelgroep werken en waarbij men doelen op elkaar probeert af te stemmen.
Een regiegemeente zonder effectieve Demand Management functies is als een leeuw zonder tanden en is daardoor ten dode opgeschreven.
2. Toets bij een expert/ervaringsdeskundige of verwachtingen in de praktijk haalbaar zijn
Een regiegemeente heeft vaak de verwachting dat uitbesteden een besparing oplevert. Vaak blijkt het tegenovergestelde het geval. In plaats van een kostenbesparing zien we een kostenstijging optreden. Ook het zogenaamde ‘minder meerkosten’-verhaal blijkt in de praktijk van een regiegemeente vaak een fabeltje.
Daarbij komt dat de gemeente in veel gevallen verwacht dat de kwaliteit van het uitbestede werk zal toenemen. Wat denkt je? Gaan diezelfde mensen die het werk voorheen intern deden, nu zij elders werken, ineens aan hogere prestatienormen voldoen? Inderdaad. Meestal is dat niet zo.
Natuurlijk kunnen kosten wel dalen, en kan dat na een uitbesteding effectiever geregeld worden. En natuurlijk kan de kwaliteit van de dienstverlening stijgen. Maar dat vraagt een strakke besturing (Governance), heldere en doelgerichte Contracten en effectief Contract- en Relatiemanagement.
3. Regiegemeente en GR;
Voorwaarden voor een gelukkig huwelijk
De uitvoerende organisatie ondergebracht in een GR is een autonome organisatie met eigen belangen en verantwoordelijkheden.
Het gevolg daarvan is dat de uitvoeringsorganisatie niet meer op hiërarchische wijze kan worden aangestuurd. In plaats daarvan vindt sturing nu plaats op basis van contracten, convenanten en SLA’s (dienstverleningsovereenkomsten).
In 98 % van alle GR contracten ontbreken de meest essentiële onderdelen. SLA’s ontbreken vaak volledig of vertonen enorme lacunes. Convenanten komen we regelmatig tegen bij een regiegemeente.
Maar een convenant heeft nauwelijks juridische betekenis. Partijen kunnen hier op elk moment van afwijken en dat doen ze ook. Het is niet meer dan een herenakkoord, een intentieverklaring. Het werkt soms zolang de afspraak makende ‘heren’ nog aan tafel zitten, maar bijna nooit meer bij hun opvolgers.
Naast effectieve contracten en dienstverleningsovereenkomsten is een effectieve governance structuur van belang. Een systematiek van overlegstructuren en besluitvormingsafspraken die een doelgerichte en zakelijke samenwerking vormgeven.
4. Een regiegemeente houdt de politieke context altijd in het vizier
Met het op afstand plaatsen van werkzaamheden en activiteiten blijft de politieke verantwoordelijkheid voor wat er gebeurt behouden.
Wethouders werden op het matje geroepen toen de HVC-perikelen uitlekten. Ook al konden die wethouders de ontwikkelingen niet effectief beïnvloeden, politiek verantwoordelijk bleven ze.
Daartegenover staat dat politici graag interveniëren op een laag uitvoeringsniveau dat betrekking heeft op concrete vraagstukken en vaak specifieke situaties.
We schreven eerder over wethouders die dit ook bij een GR deden en vervolgens gevoelig op de vingers werden getikt.
Demand Management kan er in zo’n situatie voor zorgen dat incidenten toch effectief worden opgepakt.
-
Koos Overbeeke
Meer weten over: Gemeenschappelijke Regelingen
Baart jullie gemeente een koekoeksjong?
Of weet je de GR in goede banen te leiden? Als je de voorgaande vier adviezen opvolgt, ben je op de goede weg. Wil je meer weten over de inrichting van een Regie en Demand Management functie kom dan naar de tweedaagse opleiding.